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中国南水北调报:解读《南水北调工程供用水管理条例》之一
——依法管理 合理调配
2014-06-10 16:41     

  一、为什么要针对南水北调工程制定该《条例》?

  南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施。东中线一期工程纵跨长江、淮河、黄河、海河四大流域,途经江苏、山东、安徽、河南、河北、北京、天津等多个省、直辖市,工程点多、线长。工程供用水涉及国家水行政管理、流域机构管理和地方政府、工程管理单位等多个方面,以及水量调度、水质保障、用水管理、工程设施管理保护等多个环节,工程管理难度大。

  在水量调度方面,需要对南水北调工程水量调度方案的制订和下达执行、突发事件应急处置等工作进行详细规范,为供用水安全调度提供法律保障;在水质保障方面,需要对饮用水水源保护、水污染防治等工作进行明确规定,为永保清水北调保驾护航;在用水管理方面,需要对受水区水资源统筹调配、节约用水等工作进行明确规定;在工程保护方面,需要对有关地方人民政府、有关部门和单位的工程保护职责以及工程保护措施进行明确,为有效保障工程安全提供法律保障。

  总之,为加强南水北调工程的供用水管理,规范各方行为,统筹兼顾、权责明晰、严格保护,确保调度合理、水质合格、用水节约、设施安全,充分发挥南水北调工程的经济效益、社会效益和生态效益,制定一部专门的行政法规全面规范南水北调工程十分必要和迫切。

  二、《条例》出台和实施的重要意义是什么?

  南水北调工程是世界上最大的跨流域调水工程,是经济社会可持续发展的重大水资源保障工程。经过半个世纪的规划论证和十余年施工建设,东线一期工程已正式通水,中线一期工程也将于2014年汛后通水,将进入到全面加强运行管理的重要阶段。在这种背景下,出台具有针对性的专门行政法规,加强工程管理与保护,十分必要和迫切。《条例》的出台有着十分重要的意义,主要体现在以下方面:

  (一)《条例》的出台是对工程建设管理的全面规范

  南水北调工程规划了东、中、西三条调水线路,总调水规模448亿立方米。工程规划分三期建设,目前实施的是南水北调东中线一期工程。随着南水北调东中线一期主体工程的建成,这部分工程的运行管理正逐步摆上议事日程。由于南水北调工程自身的特点和复杂性,工程管理难度大,管理任务繁重。随着南水北调工程沿线经济社会的不断发展,对南水北调工程提出的要求也越来越高。《条例》的出台,将为确保南水北调已建工程的安全、高效运行,以及后续工程建设管理提供强大的法律依据和制度保障。

  工程本身的特点对运行管理提出了很高的技术要求。南水北调工程是目前世界上最大的调水工程,是庞大的项目集群。东线一期工程调水干线全长1467公里,中线一期工程干线全长1432公里。工程沿途穿越或跨越众多河流、渠道、山峰、公路、铁路、城镇及地质条件复杂地段。形成的建筑物种类多样,结构型式复杂,数量繁多,仅中线干线工程就布置了多达2500多座建筑物。这些建筑物有地上的,也有地下的;既有世界级的巨型渡槽、隧洞、倒虹吸、暗涵等跨、穿河建筑物,又有数量众多的跨渠桥梁,还有丹江口大坝、平原水库、大型泵站群和上千公里渠道等重要工程设施。

  (二)《条例》的出台是对各方面的法律约束

  工程点多、线长。涉及国家水行政管理、流域机构管理以及地方政府、工程管理单位和上亿人民群众的权益和义务,关系十分复杂。随着我国经济社会的飞速发展,南水北调工程运行安全面临的自身和社会问题越来越多,环境日趋复杂。由于地区经济发展,沿线影响南水北调工程的建设项目,以及河道采砂、车辆超载过桥、违规穿越南水北调工程、工矿企业尾废水排放等问题,有的已经严重影响到区域河道安全、生态环境和周边公共安全,也必然会威胁南水北调工程诸多重要建筑物安全及供水安全。

  因此,南水北调工程设施安全运行面临的风险越来越多、越来越急迫。《条例》的出台,是对各方面的法律约束,为保证南水北调工程设施安全提供了强大的法律武器。

  (三)《条例》是推进南水北调沿线区域经济社会发展和生态文明建设的重要举措

  东中线工程一期工程将成为受水区重要的补充水源。工程全面通水后,一方面可以大大提高受水区城市供水保障水平,促进受水区城镇化建设,有力推进经济社会发展;另一方面可以置换出长期被严重超采的地下水,退还被挤占的农业和生态用水,全面推进生态文明建设。

  三、《条例》规范了南水北调工程哪些方面的工作,考虑了哪些因素?

  条例重点规范了四个方面工作:一是水量调度,主要规范水量调度方案的制订和下达执行、突发事件应急处置等;二是水质保障,主要规范饮用水水源保护、水污染防治等;三是用水管理,主要规范受水区水资源统筹调配、节约用水等;四是工程保护,主要规范有关地方人民政府、有关部门和单位的工程保护职责以及工程保护措施等。

  条例的总体考虑可以概括为理顺“四个关系”:一是当前与长远的关系,明确以国务院批准的水量分配方案为水量调度的基本依据,要求受水区压减地下水开采量,逐步实现采补平衡。二是中央与地方的关系,规定由水行政主管部门综合平衡各省、直辖市用水计划建议,制订并下达年度水量调度计划,明确地方各级人民政府在用水管理、水质保障和工程保护方面的职权和责任。三是工程沿线各地区的关系,规定对工程水源地实行水环境生态保护补偿,对水源地、调水沿线区域产业结构调整、生态环境保护予以支持,并对统筹协调水源地、受水区和调水下游区域的用水提出要求。四是行政手段与市场调节的关系,在强化行政手段的同时注重改进管理方式,引入市场机制,规定实行供水合同制度,允许水量转让,实行两部制水价。

  四、对于今后的供水运行将起到哪些保障作用?

  (一)界定了有关各方的责权划分,确保工程顺利运行

  南水北调工程的运行管理需要妥善处理好水源地与受水区等不同利益主体之间的复杂关系。《条例》界定了有关各方的责权划分。一是明确了部门之间的职责。规定国务院水行政主管部门负责南水北调工程的水量调度、运行管理工作,国务院环境保护主管部门负责南水北调工程的水污染防治工作;二是划分中央与地方事权,明确规定了地方政府在水质保障、用水管理方面的职责,规定要对县级以上地方人民政府水质保障工作进行考核评价;三是界定了工程管理单位的职责,规定由有关工程管理单位具体负责工程的运行和保护工作。

  (二)建立水量调度制度体系,规范水量调度管理

  南水北调工程的运行管理需要统筹水源地与受水区的用水需求,协调防洪、供水、发电、交通等不同功能,处理好南水北调水与原有湖泊、河道水的调度关系。《条例》建立了南水北调工程水量调度的制度体系。一是年度可调水量与年度用水计划建议制度,规定有关流域管理机构应当分别提出东线、中线的年度可调水量,受水区省级水行政主管部门应当提出年度用水计划建议;二是年度水量调度计划的编制与执行制度,规定由国务院水行政主管部门组织制订年度水量调度计划并下达执行;三是月水量调度方案制度,规定由南水北调各工程管理单位根据年度水量调度计划制定月水量调度方案,涉及到航运的应当征求交通运输主管部门的意见;四是应急调度制度,规定国务院水行政主管部门应当会同有关省、直辖市人民政府及工程管理单位编制洪涝干旱、水生态危机等突发事件水量调度应急预案,必要时,可按预案实施应急调度。

  (三)规定供用水管理机制,确保南水北调水充分利用

  南水北调工程的运行管理,需要对供水、节水、地下水压采等建立相应的管理机制。《条例》规定了一系列供用水管理机制。一是实行两部制水价,规定南水北调工程供用水水价由基本水价和计量水价构成;二是实行供水合同管理制度,规定供水合同由受水区省、直辖市人民政府授权的部门或者单位与南水北调工程管理单位签订;三是引入市场机制,明确水量调度年度内受水区用水需求出现重大变化,需要转让年度水量调度计划分配的水量的,可以实行年度水量转让;四是厉行节约用水,规定了水源替代、种植结构调整、产业结构调整、综合水价等措施;五是严格地下水压采,提出了划定地下水禁采区、禁止新增地下水取用水量、禁止新增开采深层承压水等明确要求。

  (四)实行严格水质保障措施,确保南水北调水质达标

  南水北调工程的运行管理需要切实保障水质达标,《条例》规定了严格的水质保障措施。一是实行输水沿线重点水污染物排放总量控制;二是实行重点污染源防控,规定了产业结构调整、污水排放、垃圾处理、网箱养鱼、畜禽粪便处理利用、防护林人工湿地、港口码头管理、船舶污染物排放等一系列措施;三是实行水环境生态补偿,对南水北调工程水源地,要依照有关法律、行政法规的规定进行水环境生态保护补偿。

  (五)确立了工程管理与保护制度,确保工程安全运行

  南水北调工程的运行管理,必须保证长距离的输水渠道以及大量的泵站、水闸、交叉建筑物等工程设施安全。《条例》对相关活动和行为边界进行了规范。一是实行严格的工程保护制度,规定了工程管理与保护范围的划定权限、划定标准,并对相关的禁止行为和法律责任作出了具体规定;二是实行安全生产责任制度,要求工程管理单位加强工程设施监测、检查、巡查和维修养护;三是实行工程设施建设方案征求意见制度,规定在工程管理和保护范围内建设桥梁、公路等工程设施,在报请审批、核准时,审批、核准单位应当征求南水北调工程管理单位对拟建工程设施建设方案的意见。

  五、如遇重大洪涝灾害、干旱灾害、生态破坏事故、水污染事件、工程安全事故等突发事件,将采取什么措施应急处置?

  首先,国务院水行政主管部门应会同国务院有关部门和有关省、直辖市人民政府以及南水北调工程管理单位编制南水北调工程水量调度应急预案,报国务院批准。南水北调工程水量调度应急预案应当针对重大洪涝灾害、干旱灾害、生态破坏事故、水污染事故、工程安全事故等突发事件,规定应急管理工作的组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。南水北调工程水源地和受水区省、直辖市人民政府有关部门、有关流域管理机构以及南水北调工程管理单位,应根据南水北调工程水量调度应急预案,制定相应的突发事件应急预案。

  如遇重大洪涝灾害、干旱灾害、生态破坏事故、水污染事故、工程安全事故等突发事件,各有关单位应按各自职责启动各级水量调度应急预案,开展应对工作。国务院或者国务院授权的部门宣布启动南水北调工程水量调度应急预案后,可以依法采取以下应急处置措施:临时限制取水、用水、排水;统一调度有关河道的水工程;征用治污、供水等所需设施;封闭通航河道等。

  六、为保障工程运行稳定和效益发挥,《条例》确立了哪些法律制度?

  《条例》共7章56条。除总则部分规定立法目的、基本原则、职责要求外,主要规定了以下制度:

  (一)水量调度分配制度一是按照节水为先、适度从紧原则,统筹协调水源地、受水区和调水下游区域用水;二是以国务院批准的水量分配指标为依据,结合年度预测可调水量和受水区用水需求,由水利部在征求各方意见的基础上制定并下达年度水量调度计划;三是实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价;四是要求工程管理单位与受水区签订供水合同,约定年度供水量、供水水质、水费缴纳时间和方式、违约责任等;五是调度年度内受水区各省、直辖市用水需求出现重大变化的,可以互相转让水量。

  (二)水源保护和水污染防治制度一是规定东线工程调水沿线区域和中线工程水源地实行排污总量控制,禁止在东线工程干线和中线工程总干渠设置排污口;二是规定东线工程取水口、丹江口水库、中线工程总干渠需要划定饮用水水源保护区的,依照水污染防治法划定;三是规定东线工程调水沿线区域和中线工程水源地要合理规划、建设污水集中处理设施和配套管网,收集、处理城乡生活垃圾;四是要求清理网箱养殖和围网养殖,在水源地划定禁止或者限制采伐、开垦区域,并采取种植生态防护林、建设人工湿地等措施,提高水体自净能力;五是规定有关水域的港口、码头要配备污染物接收、处理设备,船舶要实现污染物船内封闭、收集上岸,不向水体排放,禁止运输危险废物、危险化学品的船舶进入有关水域。

  (三)受水区用水管理制度一是要求受水区统筹配置工程供水和当地水资源,以调入水源逐步替代超采的地下水;二是规定受水区实行年度用水总量控制,加强用水定额管理,推广节水技术、设备和设施,提高用水效率和效益;

  三是规定受水区地下水超采区禁止新增取用地下水,划定禁采区,逐步实现地下水采补平衡;四是要求受水区统筹考虑工程供水价格与当地水源价格,鼓励充分利用工程供水。

  (四)工程安全保护制度一是规定省级人民政府或者水利部商省级人民政府组织划定管理和保护范围,工程管理单位要设置保护标志和安全隔离设施;二是禁止在管理和保护区域内实施爆破、采砂等危害工程安全和供水安全的行为;三是规定工程管理单位要建立健全安全生产责任制,加强维修养护;四是规定在工程管理和保护范围内建设其他工程设施应当征求南水北调工程管理单位的意见,不得影响南水北调工程运行安全;五是规定工程重要水域、重要设施根据需要可以由中国人民武装警察部队守卫。

  (五)法律责任制度为使各项制度措施得到落实,《条例》明确列举了各种违法情形以及相应的行政、民事、刑事责任,并强化追责机制,加大处罚力度。

  一是行政机关和工程管理单位的工作人员不按照规定履行职责的,依法追究行政责任和刑事责任;二是违法排污或者在地下水禁采区取用地下水的,依照水污染防治法、水法的规定给予处罚;三是运输危险废物、危险化学品的船舶进入有关水域的,予以扣押、卸载,所需费用由违法者承担;四是危害工程和供水安全的,责令停止违法行为、限期采取补救措施、承担民事赔偿责任、给予治安管理处罚直至追究刑事责任;五是对水污染防治不力的行政区域,实行建设项目环境影响评价区域限批。

  七、南水北调东中线工程水量调度应遵循哪些原则,原则制定的基本依据是什么,年度水量调度计划是如何制定的?

  南水北调工程水量调度遵循节水为先、适度从紧的原则,统筹协调水源地、受水区和调水下游区域用水,加强生态环境保护。

  南水北调工程水量调度以国务院批准的多年平均调水量和受水区省、直辖市水量分配指标为基本依据。

  年度水量调度计划制定程序如下:首先,淮河水利委员会商长江水利委员会提出南水北调东线工程年度可调水量,长江水利委员会提出南水北调中线工程年度可调水量。其次,南水北调工程受水区省、直辖市人民政府水行政主管部门根据年度可调水量提出年度用水计划建议。最后,国务院水行政主管部门综合平衡年度可调水量和南水北调工程受水区省、直辖市年度用水计划建议,按照国务院批准的受水区省、直辖市水量分配指标的比例,制订南水北调工程年度水量调度计划,征求国务院有关部门意见后,在水量调度年度开始前下达有关省、直辖市人民政府和南水北调工程管理单位。南水北调工程管理单位根据年度水量调度计划制订月水量调度方案,涉及到航运的,应当与交通运输主管部门协商,协商不一致的,由县级以上人民政府决定。如果年度内南水北调工程受水区省、直辖市用水需求出现重大变化,需要转让年度水量调度计划分配的水量的,由有关省、直辖市人民政府授权的部门或者单位协商签订转让协议,确定转让价格,国务院水行政主管部门和南水北调工程管理单位应当相应调整年度水量调度计划和月水量调度方案。

  八、在南水北调工程日常运行管理调度过程中,国务院南水北调办如何结合实际落实好《条例》,发挥保障工程的作用?

  在南水北调工程日常运行管理调度过程中,国务院南水北调办将结合实际,认真贯彻落实《条例》。一是加强宣传,组织南水北调系统内项目法人、地方办事机构开展《条例》宣传的教育培训工作,增强法律意识。二是按照《条例》要求,运行管理单位要研究制定工程运行和保护具体方案、办法,依法加强工程保护,确保安全。三是协调地方南水北调办,督促地方政府研究制定配套的实施办法。

  九、南水北调系统如何贯彻执行《条例》,有哪些具体打算?

  一是加强宣传。条例的公布施行,标志着南水北调工程供用水管理步入了法制化、规范化的轨道,下一步要加大条例的宣传力度,促进社会各界全面、准确理解条例,增强贯彻落实条例的自觉性,积极营造全社会知法、守法的良好氛围。二是加强配套制度建设。各有关地区、部门和有关单位要按照条例要求,尽快制定、完善水量调度相应应急预案、工程设施安全保护方案等各项配套制度,细化条例规定,进一步增强条例的可操作性。三是加强工程保护。运行管理单位加强巡视检查,加强工程设施维护,依据《条例》有效制止危害工程安全的违法行为,保证工程安全。

    (来源:2014年6月4日 中国南水北调 作者:李鹏程)

   

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