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中国南水北调报:生态文明制度建设的试金石——解读《南水北调工程供用水管理条例》之三
2014-06-25 15:20     

  南水北调工程建设伊始,中央就提出“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的“三先三后”原则,把生态环境保护放在重要和优先地位。

  按照中央要求,东线治污工作通过十年强力推动,将沿线原来90%以上不达标断面甚至发黑发臭的河湖,治理成水质全部达标并再现碧波万顷,比英国泰晤士河、欧洲莱茵河、北美五大湖等发达国家河湖污染治理过程缩短了10到20年,创造了新的纪录;中线水源保护通过8年努力,水源区的达标率由不到50%提高到80%以上,水质持续向好。在全国水污染形势日益严峻的背景下,南水北调工程的治污环保取得这样的成效难能可贵。足以说明南水北调建设实行“节水、治污、环保”先行的原则是完全正确的。

  东线一期工程已经通水,中线一期工程即将通水,南水北调东中线一期工程将过渡到运行期,“三先三后”的三后问题即“调水、通水、用水”提上了日程。《南水北调工程供用水管理条例》从字面上看,主要是“调水、通水、用水”,但从《条例》中涉及节水、治污、环保、生态及水质安全保障的条款上来看,则多达28条,占《条例》56条总数的一半。显而易见,虽然南水北调工程进入运行期,但“节水、治污、环保”工作不仅不能削弱,还要加强。这是《条例》制定的背景所决定的:从基本层面上看,南水北调工程运行需要制度保障;从宏观上看,《条例》要顺应经济社会发展趋势和广大人民群众意愿,落实党的十八大及十八届三中全会的重大部署。

  面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,十八大和十八届三中全会把生态文明建设放在突出地位,纳入五位一体总体布局,首次提出从源头、过程、后果全过程构建生态文明制度体系,并明确相应的改革方向和任务。《条例》的编写、征求意见、修改和出台过程,正是顺应形势,贯彻十八大关于建设生态文明的总布局,落实十八届三中全会关于构建生态文明制度体系的一次具体实践。

  构建生态文明制度体系是一项复杂的系统工程,《条例》的上位法《水法》、《水污染防治法》、《环境保护法》等均是构建生态文明制度体系的核心法律。理想状态是,按照十八大及十八届三中全会精神,对这些法律进行修改后,再制定《条例》。但是,在东线已经通水、中线即将通水的情况下,《条例》亟需尽快出台,不能等待相关上位法的修改完善。这就决定了《条例》的制定既要体现十八大和十八届三中全会精神,又要符合现有上位法,因而《条例》制定在一开始就存在很多现实矛盾和问题。解决这些矛盾和问题,只能按实事求是的原则,立足当前、着眼长远。

  立足当前,就是立足南水北调工程东线治污和中线水源保护工作实际和被实践证明行之有效的经验。东线治污和中线水源保护最突出的经验,就是针对污染治理和水质保护涉及部门多、情况复杂的实际,形成地方负责、部门联动、国家支持、目标考核的机制。因此,《条例》明确“南水北调工程水质保障实行县级以上地方人民政府目标责任制和考核评价制度”,“国家对南水北调工程水源地、调水沿线区域的产业结构调整、生态环境保护予以支持”,“对南水北调工程水源地实施水环境生态保护补偿”。

  着眼长远,就是贯彻十八大和十八届三中全会提出的生态文明建设要求,按照山水田林湖为一个生命共同体进行制度设计,对水源实行最严格的源头严防、过程严管、后果严惩制度,实现相关部门各负其责、统筹管理。

  一是《条例》从指导思想上体现生态文明建设要求。《条例》明确,不仅要充分发挥南水北调工程的经济效益和社会效益,还要发挥生态效益;继续遵循先节水后调水、先治污后调水、先环保后用水的原则,将水质保障纳入国民经济和社会发展规划;国家对南水北调工程水源地、调水沿线的产业结构调整和生态环境保护予以支持,确保南水北调工程供用水安全。

  二是《条例》从源头严防上体现生态文明建设要求。《条例》明确,要统筹水源地、受水区和调水下游区域用水,确保水生态安全;水源地、调水沿线政府加强工业、城镇、农业和农村、船舶等水污染防治,现有污染排放单位应配套治理措施;水源地县级以上城市的污水垃圾必须集中处理达标排放,对畜禽粪便及养殖废水进行无害化处理,逐步拆除网箱养殖,禁止水上餐饮等经营活动;依法划定饮用水水源保护区,根据保护水源的敏感度科学合理设定不同的水域陆域进行空间管制。

  三是《条例》从过程严管上体现生态文明建设要求。《条例》要求有关部门和单位加强对水量和水质监测,定期向社会公布信息,建立信息共享机制,以便及时对调水的水量水质进行监测预警;《条例》要求水源区及沿线建设生态防护林及人工湿地等,以提高自然净化能力;《条例》要求实行重点水污染物排放总量控制制度,禁止建设增加污染物排放总量以及水污染排放不稳定达标的建设项目。

  四是《条例》从后果严惩上体现生态文明建设要求。《条例》明确,实行县级以上地方政府目标责任制和考核评价制度,根据考核结果对地方政府及其主要负责人进行奖惩;《条例》明确,对于出现污染、排放总量超标的,停止审批相关建设项目,构成犯罪的依法追究法律责任。

  《条例》是十八届三中全会后国务院颁布的第一个与生态文明建设相关的行政法规,成为构建生态文明制度体系第一颗试金石。既要经受南水北调工程的检验,也要经历生态文明制度体系完善过程的检验。南水北调工程作为生态文明的载体,必将为构建生态文明制度体系做出应有的贡献。

 

    (来源:中国南水北调报 2014年6月24日 作者:石春先)

(作者系国务院南水北调办环境保护司司长)

   

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