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把节水放在优先位置
2020-06-01 15:37  

  编者按:党的十八大以来,习近平总书记多次就节水工作发表重要讲话,提出“节水优先”,并将其摆在“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作方针的首要位置。当前,我国水利发展已经从大规模治理开发向精细化管理方向转变,从对经济社会发展的支撑保障向支撑保障与引导约束并重转变。可以说,“节水优先”抓住了新时代水利工作的主要矛盾和矛盾的主要方面。本期论坛刊登“把节水放在优先位置”一文,文章详解了“节水优先”的意义与内涵以及现实存在的差距,特别是实施节水优先战略的要点。敬请关注。
■水利部发展研究中心陈茂山张旺陈博
  “节水优先”的内涵及意义
  2014年3月,习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就保障国家水安全发表重要讲话,提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针,并对节水优先进行了深入阐述。他指出,当前的关键环节是节水,从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置;我国的水情决定了我们必须立即动手,加快推进由粗放用水方式向集约用水方式的根本性转变;要坚持特别是要真正落实节约优先方针,像抓节能减排一样抓好节水;要大力宣传节水和洁水观念,树立节约用水就是保护生态,保护水源就是保护家园的意识,营造亲水、惜水、节水的良好氛围,消除水龙头上的浪费,倡导节约每一滴水,使爱护水、节约水成为全社会的良好风尚和自觉行动。
  “节水优先”方针的提出,既着眼于国家水安全本身,从根本上解决我国面临的新老水问题,又着眼于经济社会发展和生态文明建设的全局,促进人水和谐、人与自然和谐;既着眼于当前面临的水资源困境,缓解水资源供需矛盾,又着眼于长远的供需平衡,促进水资源可持续利用。
  “节水优先”与“空间均衡”“系统治理”“两手发力”构成一个有机整体,缺一不可,内在逻辑严密,具有很强的系统性。“节水优先”统筹考虑水的自然系统与人类活动的经济社会系统,针对不同的涉水问题、过程、主体,更加注重两大系统的整体性、关联性、协同性,提出完整的治理思路、对策和措施,促进系统均衡发展、良性运行。
  在经济社会发展对水资源的需求持续增加条件下,要处理好开源与节流的关系,既要抓开源,更要抓节流,充分挖掘节水潜力;要处理好供给与需求的关系,既要适当扩大水资源供给,又要坚决遏制不合理用水需求;要处理好顶层设计与推进落实的关系,既要在理念、制度架构上统筹谋划、科学规划,又要在实施中抓住关键,重点突破。
  像抓节能减排一样抓好节水。城市发展要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则;把节水纳入严重缺水地区的政绩考核;论证重大水利工程要把握好大的原则,必须“节水优先”,各地区要把浪费的那部分水先管住,然后再考虑调水。这些新理念、新提法、新论断无不具有鲜明的时代特色和强烈的创新元素,开拓了治水的视野和思路。
  “节水优先”的时代背景
  近年来,在经济社会快速发展、城镇化水平持续攀升、全球气候变化影响加剧等多重变化条件下,水旱灾害频发、水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新老水问题相互交织、更加凸现。部分江河流域由于水资源短缺,甚至挤占基本的生态流量,河湖水生态水环境容量不断降低,水污染、水生态损害愈加严重。水污染、水生态损害反过来又影响水资源的可利用性,进一步加剧水资源短缺。
  水约束趋紧越来越成为我国经济社会可持续健康发展的突出瓶颈。一方面,水资源短缺直接影响到人民群众的生产生活,全国多年平均情况下缺水500多亿立方米,400多座城市缺水。浙江省温岭市连续多年实施居民生活用水分区供水、错峰供水、隔日供水,敲响了水危机警钟。另一方面,我国水资源利用效率明显偏低,单位GDP、单位工业增加值的水耗均高于欧洲、日本等发达地区和国家,农田灌溉水有效利用系数(0.548)也远低于世界先进水平(0.7~0.8)。干旱缺水地区城市水景观工程大量上马,高耗水服务业随意取水,浪费用水现象时有发生。低效率的高耗水生产造成高排放、高污染,严重污染水体。部分地区水资源过度开发,造成河川断流、湖泊湿地萎缩以及地下水超采等严重的生态问题。
  今后相当长时间内,我国用水需求仍将呈现刚性增长,部分地区工程性、资源性、水质性缺水长期并存,水资源供需矛盾或将更加突出。单纯依靠大规模水资源开发和调水,代价会越来越高,一些地区甚至无水可开发。相对来讲,节水措施的边际成本较低,潜力巨大。此外,高耗水产生的高排放、高污染,以及由此带来的水生态损耗、水环境污染更是我国生态环境不可承受之重。这就要求必须大力实施“节水优先”战略,通过节水遏制需求增长,从总量上减少水资源消耗,通过节水提升用水效率,控制水资源开发强度,通过节水减少废污水排放,减轻对水生态、水环境的损害,从根本上解决我国面临的复杂水问题。
  在“节水优先”上的主要差距
  当前,我国水资源管理、节约用水管理水平与水资源条件和经济社会发展需求不相适应,与习近平总书记提出的“节水优先”还有较大差距。节约用水是一项系统工程,只有深刻认识水短缺、水污染的严峻形势,增强全民水忧患意识,彻底转变随意用水、浪费用水的陈旧观念,才能逐步培养集约节约的消费模式和生活习惯。
  全社会水忧患意识普遍不强。在生产生活中,拧开水龙头就有哗哗水流,不仅普通群众对水情认识不清、对节水的重要性和必要性认识不足,而且部分基层干部对“节水优先”认识也不到位。特别是在丰水地区,大家对为什么要节水存在诸多认识上的误区。在一些地方,从政府领导到涉水管理部门,从各类用水户到普通老百姓,水危机意识缺乏、节水意识不强烈普遍存在,节水的思想自觉和行动自觉远未养成。“节水优先”提出4年来,我们在思想观念、工作理念、重视程度上并未完全将节水摆在水利工作最优先的位置。许多地区在解决缺水问题时仍重视开源,忽视节水,供水工程、调水工程越建越多,水资源开发利用率逐年攀升。海河流域水资源开发利用率高达105%,已经达到无水可开发的境地。在水利工作中,节水管理一直有序开展,但更多是对用水过程的管理,对水资源开发、利用、配置、保护等涉水全过程的节约管理认识不全面,对“配置也能节水”“治污也是节水”等理解不透彻,“节水优先”与水资源管理有机结合、深度融合还很不够。
  “节水优先”理念与水资源管理结合不够。“节水优先”提出4年来,我们在思想观念、工作理念、重视程度上并未完全将节水摆在水利工作最优先的位置。许多地区在解决缺水问题时仍重视开源,忽视节水,供水工程、调水工程越建越多,水资源开发利用率逐年攀升。海河流域水资源开发利用率高达105%,已经达到无水可开发的境地。在水利工作中,节水管理一直有序开展,但更多是对用水过程的管理,对水资源开发、利用、配置、保护等涉水全过程的节约管理认识不全面,对“配置也能节水”“治污也是节水”等理解不透彻,“节水优先”与水资源管理有机结合、深度融合还很不够。在水资源综合规划编制、引调水工程建设、非常规水源利用中,没有把节水作为首要因素考虑进去,不善于挖掘节水潜力,不善于从流域、区域全局来分析水量供需平衡。对于经济社会发展中不符合水资源条件,或超出区域水资源水环境水生态承载能力的建设项目、产业规划、新区规划,水行政主管部门对调整、核减甚至不予审批取用水的管理手段不敢使用,不善于使用。
  “要我节水”的刚性约束不够。迄今为止,我国尚未出台国家层面的节水法规,浪费水的行为尚未被列入水行政执法范畴。北京市、湖北省武汉市的实践表明,具有法律依据的节水行政执法在强化节水刚性约束、规制不合理用水行为方面具有不可替代的重要作用。在标准方面,我国节水标准体系还不够健全,与涉水管理制度衔接配套不足,与水资源精细化管理要求不相适应。工业领域的取用水定额标准覆盖不全,难以适应快速变化的生产方式和门类繁多的产品类别。农业用水定额普遍宽松,应用起来约束作用有限。《用水审计技术导则(试行)》《企业用水审计技术通则》与管理实际基本相脱节。在政策制度落实方面,节水考核纳入最严格的水资源管理制度一并实施,但考核力度不够,考核结果缺乏追责问责措施。取水许可管理、计划用水管理、节水设施“三同时”等,更多是一般性行业指导,政策制度落实的怎么样,在很大程度上取决于地方水行政主管部门,监督手段较少。地方政府关于节水工作“说得多、做的少”,文件“发的多、落实少”,措施“软的多、硬的少”现象还比较普遍。
  “我要节水”的内生动力不够。一方面,水价的杠杆作用发挥不够充分,对用水户刺激不够。总体看,水价偏低,还难以充分反映水资源稀缺程度、难以合理反映供水成本,水费支出在生产生活总成本中的占比还很低,尚未达到促进用水户节水的敏感阈值,导致节水积极性不高,节水经济效益不显著。另一方面,节水激励政策机制不健全,难以弥补节水的“正外部性”成本。节水需投入一定的人力、物力和财力,对用水户来讲,如果节水成本得不到弥补,就会产生负效益,甚至陷入越节水越吃亏的怪圈,因此必须有相应的激励政策。
  水资源管理基础薄弱,严重制约着“节水优先”战略落地生根。一是取用水计量监控能力偏低。全国取用水的计量率不足50%,工业、城市生活用水计量率有了明显提升,约为85%,但农业用水计量明显不足。在一些农村和偏远地区,用水计量方式还很粗放,计量不准甚至没有计量,很多村镇按人头收水费、按田亩收水费,水费与用水量严重脱节。二是节水统计制度尚未建立。面向基层和重点用水户的用水统计还很不健全,节水统计更是零基础,统计指标、操作规程等缺乏权威的标准,节水帐算不清楚,节水管理目标难以定量化,直接影响节水目标责任制建设和节水监督考核。三是节水管理机构和队伍建设滞后。在地方,省级节约用水办公室更多地是挂靠性质,层次较低,缺乏专门人员,跨部门协调能力不足。相当一部分市、县尚未成立节约用水办公室,队伍建设更是滞后,难以满足精细化管理需要。
  大力实施“节水优先”战略
  要从观念上,将“节水优先”的理念和思想贯穿用水源头控制、过程管理和终端用水产品消费全过程,实现水资源流动到哪里、节水理念和措施就跟进到哪里。要从红线上,强化“节水优先”的刚性约束,在水资源定总量、控增量、减存量上下功夫,坚决遏制不合理用水需求,逐步降低取用水总量,确保用水总量不突破红线。要从制度上,加快构建落实“节水优先”的“四梁八柱”,集中力量完成具有牵引性、关键性的制度建设,更加注重政策制度的衔接融合,实现精准发力、精准节水。要从举措上,鼓励引导各类主体参与节水,积极构建多元共治节水的治理体系,加快形成政府规制引导、用水主体积极响应、社会公众广泛参与的生动局面。
  (一)创新思路,加快建立统管大节水的工作格局
  建立水利部统筹、多部门协作的落实“节水优先”工作机制。抓住新一轮国务院机构改革的机遇,明确全国节约用水办公室的职能定位,突出节约用水管理的跨行业协调职能,重点是统筹制定节水目标任务、重大战略、规划和政策措施。加快建立节约用水部际联席会议制度,统筹国家发展和改革委员会、工业和信息化部、住房和城乡建设部、农业部等在节水方面的工作,加强协作配合,形成节水工作合力。以实施国家节水行动为重点,推动国务院出台有关实施方案,明确工作重点和责任分工,强化水利部的牵头作用,建立落实“节水优先”的常态化工作机制,加强监督检查。
  构建各涉水环节的全链条节水管理体系。在水资源开发环节,蓄水工程、调水工程以及海水、雨洪水、微咸水、矿井水利用等工程建设,要充分论证,挖掘受水区的节水潜力;在水资源配置环节,要将非常规水源纳入水资源统一配置,培育多元化供水市场,鼓励分质供水;在配水环节,既要保障公益性用水,又要通过水价调节、水权交易等,引导水资源向高效率、高效益方向流动;在用水环节,要鼓励采用节水工艺、技术、产品和装备,建立健全精细化节水管理制度;在排水环节,要鼓励发展工业园区水资源梯级利用,发展污水处理再生利用,减少污水直接排放入河。
  (二)突出政府主导,不断加强节水监督管理
  从源头上遏制不合理用水需求。将节水与经济结构转型升级、产业布局优化调整、落后产能淘汰、清洁生产示范推广、绿色生活方式和消费模式培育等关联起来,强化规划水资源论证的约束作用,落实以水定城、以水定产。将水耗高不高、与区域水资源条件匹配不匹配作为发展清洁生产、淘汰落后产能的重要依据,加快布局绿色产能。对于经济社会发展中不符合水资源条件,或超出区域水资源水环境水生态承载能力的,坚决调整、核减甚至不予审批取用水。在生态脆弱地区、严重缺水地区、地下水超采地区,实行负面清单管理,严控新建或扩建高耗水、高污染项目,严格限制高耗水行业增长。对于重大调水工程,深入挖掘受水区节水潜力,严格论证需水量,合理确定工程规模,做到先节水后调水。
  加快健全节水标准体系。适应“节水优先”管理需求,更加注重标准与水资源精细化管理制度的衔接配套,突出标准的基础支撑和刚性约束功能。制订完善体现区域差异化的节水型社会建设评价标准,引导各地精准节水。从严确定缺水地区和高耗水行业的节水标准,实行更严格的产业准入和取用水定额控制。聚焦农业灌溉、企业生产、公共机构运行、居民生活等用水领域,加快节水标准的谋篇布局、完善出新和拾遗补缺,实现标准对用水产品设备、工艺技术、节水管理、评价考核等主要涉水过程的全覆盖。加快构建节水多层次标准体系,国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准相互补充,建立标准的动态修订长效机制。强化标准对计划用水和定额管理、水效标识管理、水资源论证等的基础支撑作用。
  加强用水全过程精细化管理。完善省、市、县级水量指标分配体系,加快推进跨省、市、县江河流域水量分配,从严设定严重缺水以及地下水超采地区地下水开采总量和强度指标。健全水资源资产核算制度,探索建立节水统计制度。大力实施水资源消耗总量和强度双控行动,建立健全水资源水环境承载能力监测预警机制。将取水许可与流域区域水资源承载能力挂钩,严格取水许可管理。依托国家水资源监控能力建设项目,推进取用水计量设施建设,完善用水计量监控体系。
  像抓节能减排一样抓好节水考核。借鉴节能考核的经验做法,严格实施节水考核,对缺水地区,加大节水考核力度。重点在考核结果使用上严起来、硬起来,将节水考核结果作为干部主管部门对政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要依据;对政策落实不力、考核结果较差的地方,采取约谈、通报等措施予以督促整改;对因盲目决策和渎职、失职造成水资源浪费等不良后果的相关责任人,依法依纪严格追究相关责任。借鉴土地、环境保护等行业经验,加快建立水资源督察制度,将“节水优先”落实情况作为水资源督察的重要内容,严肃追责问责。
  当前,充分发挥政府对落实“节水优先”的主导作用,应突出抓好以下几项重点工作:一是启动节水标准研制行动,制修订一批节水领域的标准,强化标准对落实“节水优先”的基础支撑。二是在国土空间开发、产业发展、城镇建设、重大建设项目布局中,严格水资源论证,将水资源承载能力作为基本考量。三是全面推行高耗水产业负面清单管理,对高耗水服务业开展专项整治行动,对高耗水工业开展节水升级改造行动。四是启动国家水资源监控能力建设后续项目,加强对重点监控用水单位的监督管理,建立节水统计调查制度。
  (三)充分发挥市场作用,逐步健全节水激励约束机制
  加快推进水价和税费改革。精准把握各类用水主体的价格敏感阈值,建立健全水价形成机制,促进“要我节水”向“我要节水”转变。建立水源差异化的供水价格体系,鼓励和支持利用再生水,减少对清水的消耗。加快推进农业水价综合改革,优化调整城镇供水价格,全面推行居民阶梯水价和非居民用水超定额超计划累进加价制度,鼓励实行特种行业水价。健全水资源费征收制度,区分地表水和地下水,合理调整水资源费征收标准,支持低消耗用水、鼓励回收利用水、限制超量取用水。有序扩大水资源费改税实施范围,改革计征方式、提高税负水平、统筹税费关系,对高耗水行业、超计划用水以及在地下水超采地区取用地下水,适当提高税额标准。
  进一步健全国家水权制度。加快建机制、立规矩,让水“活起来”,推动“找政府要水”向“上市场找水”的转变。有序推进水资源确权,以流域为单元、兼顾地区经济社会发展水平和水资源需求,探索逐级确权到省、到市、到县、到乡、到村的确权路径。加快明晰区域和取用水户初始水权,推进确权登记,逐步在全国范围建立水权确权登记制度。完善水权交易政策,健全交易规则,规范交易平台建设,不断培育和扩大水权交易市场。
  大力实施节水财税奖补等激励政策。借鉴节能减排政策经验,建立健全促进节水的财政、税收、金融等支持政策,用好政策组合拳。建立生活节水器具购置财政补贴机制,以节水型水嘴、坐便器、淋浴器为主要补贴对象,对消费者进行直接补贴。修订完善《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》《节能节水和环境保护专用设备企业所得税优惠目录》,落实节水企业及用水户的税收优惠政策。将合同节水管理等第三方节水服务纳入财政奖补和税收优惠范围,实施企业所得税“三免三减半”优惠政策。
  当前,发挥节水的市场机制作用,应重点抓好以下几项工作:一是积极推进农业水价综合改革,大力实施非居民用水超计划超定额累进加价制度和特种行业水价制度。二是以主要用水产品器具为对象,大力实施水效标识管理,严格节水产品质量国家监督抽查。三是争取中央财政资金,实施节水型生活用水器具购置补贴政策,推广普及节水器具产品。四是推动将节水纳入绿色信贷政策支持范畴,鼓励社会资本进入节水领域。
(来源:中国南水北调 2020年6月1日)



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